文号： 发改环资规〔2019〕695号 年份： 2019
部门： 国家发展改革委 水利部 类别： 规范性文件
各省、自治区、直辖市人民政府，中央和国家机关有关部门：
《国家节水行动方案》已经中央全面深化改革委员会审议通过，现印发实施。
国家发展改革委
水 利 部
2019年4月15日
国家节水行动方案 为贯彻落实党的十九大精神，大力推动全社会节水，全面提升 水资源利用效率，形成节水型生产生活方式，保障国家水安全，促 进高质量发展，制定本行动方案。
一、重大意义 水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生 态环境的控制性要素。我国人多水少，水资源时空分布不均，供需 矛盾突出，全社会节水意识不强、用水粗放、浪费严重，水资源利 用效率与国际先进水平存在较大差距，水资源短缺已经成为生态文 明建设和经济社会可持续发展的瓶颈制约。要从实现中华民族永续 发展和加快生态文明建设的战略高度认识节水的重要性，大力推进 农业、工业、城镇等领域节水，深入推动缺水地区节水，提高水资 源利用效率，形成全社会节水的良好风尚，以水资源的可持续利用 支撑经济社会持续健康发展。
二、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指 导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实 党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调 2 推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚 持节水优先方针，把节水作为解决我国水资源短缺问题的重要举 措，贯穿到经济社会发展全过程和各领域，强化水资源承载能力刚 性约束，实行水资源消耗总量和强度双控，落实目标责任，聚焦重 点领域和缺水地区，实施重大节水工程，加强监督管理，增强全社 会节水意识，大力推动节水制度、政策、技术、机制创新，加快推 进用水方式由粗放向节约集约转变，提高用水效率，为建设生态文 明和美丽中国、实现“两个一百年”奋斗目标奠定坚实基础。
（二）基本原则 整体推进、重点突破。优化用水结构，多措并举，在各领域、 各地区全面推进水资源高效利用，在地下水超采地区、缺水地区、 沿海地区率先突破。 技术引领、产业培育。强化科技支撑，推广先进适用节水技术 与工艺，加快成果转化，推进节水技术装备产品研发及产业化，大 力培育节水产业。 政策引导、两手发力。建立健全节水政策法规体系，完善市场 机制，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，激 发全社会节水内生动力。 加强领导、凝聚合力。加强党和政府对节水工作的领导，建立 水资源督察和责任追究制度，加大节水宣传教育力度，全面建设节 水型社会。
（三）主要目标 3 到 2020 年，节水政策法规、市场机制、标准体系趋于完善， 技术支撑能力不断增强，管理机制逐步健全，节水效果初步显现。 万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较 2015 年分别 降低 23%和 20%，规模以上工业用水重复利用率达到 91%以上，农 田灌溉水有效利用系数提高到 0.55 以上，全国公共供水管网漏损率 控制在 10%以内。 到 2022 年，节水型生产和生活方式初步建立，节水产业初具 规模，非常规水利用占比进一步增大，用水效率和效益显著提高， 全社会节水意识明显增强。万元国内生产总值用水量、万元工业增 加值用水量较 2015 年分别降低 30%和 28%，农田灌溉水有效利用 系数提高到 0.56 以上，全国用水总量控制在 6700 亿立方米以内。 到 2035 年，形成健全的节水政策法规体系和标准体系、完善 的市场调节机制、先进的技术支撑体系，节水护水惜水成为全社会 自觉行动，全国用水总量控制在 7000 亿立方米以内，水资源节约 和循环利用达到世界先进水平，形成水资源利用与发展规模、产业 结构和空间布局等协调发展的现代化新格局。
三、重点行动
（一）总量强度双控 1. 强化指标刚性约束。严格实行区域流域用水总量和强度控 制。健全省、市、县三级行政区域用水总量、用水强度控制指标体 系，强化节水约束性指标管理，加快落实主要领域用水指标。划定 水资源承载能力地区分类，实施差别化管控措施，建立监测预警机 4 制。水资源超载地区要制定并实施用水总量削减计划。到 2020 年， 建立覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业的先进用水定额体 系。 2. 严格用水全过程管理。严控水资源开发利用强度，完善规划 和建设项目水资源论证制度，以水定城、以水定产，合理确定经济 布局、结构和规模。2019 年底，出台重大规划水资源论证管理办法。 严格实行取水许可制度。加强对重点用水户、特殊用水行业用水户 的监督管理。以县域为单元，全面开展节水型社会达标建设，到 2022 年，北方 50%以上、南方 30%以上县（区）级行政区达到节水型社 会标准。 3. 强化节水监督考核。逐步建立节水目标责任制，将水资源节 约和保护的主要指标纳入经济社会发展综合评价体系，实行最严格 水资源管理制度考核。完善监督考核工作机制，强化部门协作，严 格节水责任追究。严重缺水地区要将节水作为约束性指标纳入政绩 考核。到 2020 年，建立国家和省级水资源督察和责任追究制度。
（二）农业节水增效 4. 大力推进节水灌溉。加快灌区续建配套和现代化改造，分区 域规模化推进高效节水灌溉。结合高标准农田建设，加大田间节水 设施建设力度。开展农业用水精细化管理，科学合理确定灌溉定额， 推进灌溉试验及成果转化。推广喷灌、微灌、滴灌、低压管道输水 灌溉、集雨补灌、水肥一体化、覆盖保墒等技术。加强农田土壤墒 情监测，实现测墒灌溉。2020 年前，每年发展高效节水灌溉面积 5 2000 万亩、水肥一体化面积 2000 万亩。到 2022 年，创建 150 个节 水型灌区和 100 个节水农业示范区。 5. 优化调整作物种植结构。根据水资源条件，推进适水种植、 量水生产。加快发展旱作农业，实现以旱补水。在干旱缺水地区， 适度压减高耗水作物，扩大低耗水和耐旱作物种植比例，选育推广 耐旱农作物新品种；在地下水严重超采地区，实施轮作休耕，适度 退减灌溉面积，积极发展集雨节灌，增强蓄水保墒能力，严格限制 开采深层地下水用于农业灌溉。到 2022 年，创建一批旱作农业示 范区。 6. 推广畜牧渔业节水方式。实施规模养殖场节水改造和建设， 推行先进适用的节水型畜禽养殖方式，推广节水型饲喂设备、机械 干清粪等技术和工艺。发展节水渔业、牧业，大力推进稻渔综合种 养，加强牧区草原节水，推广应用海淡水工厂化循环水和池塘工程 化循环水等养殖技术。到 2022 年，建设一批畜牧节水示范工程。 7. 加快推进农村生活节水。在实施农村集中供水、污水处理工 程和保障饮用水安全基础上，加强农村生活用水设施改造，在有条 件的地区推动计量收费。加快村镇生活供水设施及配套管网建设与 改造。推进农村“厕所革命”，推广使用节水器具，创造良好节水 条件。
（三）工业节水减排 8. 大力推进工业节水改造。完善供用水计量体系和在线监测系 统，强化生产用水管理。大力推广高效冷却、洗涤、循环用水、废 6 污水再生利用、高耗水生产工艺替代等节水工艺和技术。支持企业 开展节水技术改造及再生水回用改造，重点企业要定期开展水平衡 测试、用水审计及水效对标。对超过取水定额标准的企业分类分步 限期实施节水改造。到 2020 年，水资源超载地区年用水量 1 万立 方米及以上的工业企业用水计划管理实现全覆盖。 9. 推动高耗水行业节水增效。实施节水管理和改造升级，采用 差别水价以及树立节水标杆等措施，促进高耗水企业加强废水深度 处理和达标再利用。严格落实主体功能区规划，在生态脆弱、严重 缺水和地下水超采地区，严格控制高耗水新建、改建、扩建项目， 推进高耗水企业向水资源条件允许的工业园区集中。对采用列入淘 汰目录工艺、技术和装备的项目，不予批准取水许可；未按期淘汰 的，有关部门和地方政府要依法严格查处。到 2022 年，在火力发 电、钢铁、纺织、造纸、石化和化工、食品和发酵等高耗水行业建 成一批节水型企业。 10. 积极推行水循环梯级利用。推进现有企业和园区开展以节 水为重点内容的绿色高质量转型升级和循环化改造，加快节水及水 循环利用设施建设，促进企业间串联用水、分质用水，一水多用和 循环利用。新建企业和园区要在规划布局时，统筹供排水、水处理 及循环利用设施建设，推动企业间的用水系统集成优化。到 2022 年，创建 100 家节水标杆企业、50 家节水标杆园区。
（四）城镇节水降损 11. 全面推进节水型城市建设。提高城市节水工作系统性，将 7 节水落实到城市规划、建设、管理各环节，实现优水优用、循环循 序利用。落实城市节水各项基础管理制度，推进城镇节水改造；结 合海绵城市建设，提高雨水资源利用水平；重点抓好污水再生利用 设施建设与改造，城市生态景观、工业生产、城市绿化、道路清扫、 车辆冲洗和建筑施工等，应当优先使用再生水，提升再生水利用水 平，鼓励构建城镇良性水循环系统。到 2020 年，地级及以上缺水 城市全部达到国家节水型城市标准。 12. 大幅降低供水管网漏损。加快制定和实施供水管网改造建 设实施方案，完善供水管网检漏制度。加强公共供水系统运行监督 管理，推进城镇供水管网分区计量管理，建立精细化管理平台和漏 损管控体系，协同推进二次供水设施改造和专业化管理。重点推动 东北等管网高漏损地区的节水改造。到 2020 年，在 100 个城市开 展城市供水管网分区计量管理。 13. 深入开展公共领域节水。缺水城市园林绿化宜选用适合本 地区的节水耐旱型植被，采用喷灌、微灌等节水灌溉方式。公共机 构要开展供水管网、绿化浇灌系统等节水诊断，推广应用节水新技 术、新工艺和新产品，提高节水器具使用率。大力推广绿色建筑， 新建公共建筑必须安装节水器具。推动城镇居民家庭节水，普及推 广节水型用水器具。到 2022 年，中央国家机关及其所属在京公共 机构、省直机关及 50%以上的省属事业单位建成节水型单位，建成 一批具有典型示范意义的节水型高校。 14. 严控高耗水服务业用水。从严控制洗浴、洗车、高尔夫球 8 场、人工滑雪场、洗涤、宾馆等行业用水定额。洗车、高尔夫球场、 人工滑雪场等特种行业积极推广循环用水技术、设备与工艺，优先 利用再生水、雨水等非常规水源。
（五）重点地区节水开源 15. 在超采地区削减地下水开采量。以华北地区为重点，加快 推进地下水超采区综合治理。加快实施新型窖池高效集雨。严格机 电井管理，限期关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备水 井。完善地下水监测网络，超采区内禁止工农业及服务业新增取用 地下水。采取强化节水、置换水源、禁采限采、关井压田等措施， 压减地下水开采量。到 2022 年，京津冀地区城镇力争全面实现采 补平衡。 16. 在缺水地区加强非常规水利用。加强再生水、海水、雨水、 矿井水和苦咸水等非常规水多元、梯级和安全利用。强制推动非常 规水纳入水资源统一配置，逐年提高非常规水利用比例，并严格考 核。统筹利用好再生水、雨水、微咸水等用于农业灌溉和生态景观。 新建小区、城市道路、公共绿地等因地制宜配套建设雨水集蓄利用 设施。严禁盲目扩大景观、娱乐水域面积，生态用水优先使用非常 规水，具备使用非常规水条件但未充分利用的建设项目不得批准其 新增取水许可。到 2020 年，缺水城市再生水利用率达到 20%以上。 到 2022 年，缺水城市非常规水利用占比平均提高 2 个百分点。 17. 在沿海地区充分利用海水。高耗水行业和工业园区用水要 优先利用海水，在离岸有居民海岛实施海水淡化工程。加大海水淡 9 化工程自主技术和装备的推广应用，逐步提高装备国产化率。沿海 严重缺水城市可将海水淡化水作为市政新增供水及应急备用的重 要水源。
（六）科技创新引领 18. 加快关键技术装备研发。推动节水技术与工艺创新，瞄准 世界先进技术，加大节水产品和技术研发，加强大数据、人工智能、 区块链等新一代信息技术与节水技术、管理及产品的深度融合。重 点支持用水精准计量、水资源高效循环利用、精准节水灌溉控制、 管网漏损监测智能化、非常规水利用等先进技术及适用设备研发。 19. 促进节水技术转化推广。建立“政产学研用”深度融合的 节水技术创新体系，加快节水科技成果转化，推进节水技术、产品、 设备使用示范基地、国家海水利用创新示范基地和节水型社会创新 试点建设。鼓励通过信息化手段推广节水产品和技术，拓展节水科 技成果及先进节水技术工艺推广渠道，逐步推动节水技术成果市场 化。 20. 推动技术成果产业化。鼓励企业加大节水装备及产品研发、 设计和生产投入，降低节水技术工艺与装备产品成本，提高节水装 备与产品质量，提升中高端品牌的差异化竞争力，构建节水装备及 产品的多元化供给体系。发展具有竞争力的第三方节水服务企业， 提供社会化、专业化、规范化节水服务，培育节水产业。到 2022 年，培育一批技术水平高、带动能力强的节水服务企业。
四、深化体制机制改革 10
（一）政策制度推动 1. 全面深化水价改革。深入推进农业水价综合改革，同步建立 农业用水精准补贴。建立健全充分反映供水成本、激励提升供水质 量、促进节约用水的城镇供水价格形成机制和动态调整机制，适时 完善居民阶梯水价制度，全面推行城镇非居民用水超定额累进加价 制度，进一步拉大特种用水与非居民用水的价差。 2. 推动水资源税改革。与水价改革协同推进，探索建立合理的 水资源税制度体系，及时总结评估水资源税扩大试点改革经验，科 学设置差别化税率体系，加大水资源税改革力度，发挥促进水资源 节约的调节作用。 3. 加强用水计量统计。推进取用水计量统计，提高农业灌溉、 工业和市政用水计量率。完善农业用水计量设施，配备工业及服务 业取用水计量器具，全面实施城镇居民“一户一表”改造。建立节 水统计调查和基层用水统计管理制度，加强对农业、工业、生活、 生态环境补水四类用水户涉水信息管理。对全国规模以上工业企业 用水情况进行统计监测。到 2022 年，大中型灌区渠首和干支渠口 门实现取水计量。 4. 强化节水监督管理。严格实行计划用水监督管理。对重点地 区、领域、行业、产品进行专项监督检查。实行用水报告制度，鼓 励年用水总量超过 10 万立方米的企业或园区设立水务经理。建立 倒逼机制，将用水户违规记录纳入全国统一的信用信息共享平台。 到 2020 年，建立国家、省、市三级重点监控用水单位名录。到 2022 11 年，将年用水量 50 万立方米以上的工业和服务业用水单位全部纳 入重点监控用水单位名录。 5. 健全节水标准体系。加快农业、工业、城镇以及非常规水利 用等各方面节水标准制修订工作。建立健全国家和省级用水定额标 准体系。逐步建立节水标准实时跟踪、评估和监督机制。到 2022 年，节水标准达到 200 项以上，基本覆盖取水定额、节水型公共机 构、节水型企业、产品水效、水利用与处理设备、非常规水利用、 水回用等方面。
（二）市场机制创新 6. 推进水权水市场改革。推进水资源使用权确权，明确行政区 域取用水权益，科学核定取用水户许可水量。探索流域内、地区间、 行业间、用水户间等多种形式的水权交易。在满足自身用水情况下， 对节约出的水量进行有偿转让。建立农业水权制度。对用水总量达 到或超过区域总量控制指标或江河水量分配指标的地区，可通过水 权交易解决新增用水需求。加强水权交易监管，规范交易平台建设 和运营。 7. 推行水效标识建设。对节水潜力大、适用面广的用水产品施 行水效标识管理。开展产品水效检测，确定水效等级，分批发布产 品水效标识实施规则，强化市场监督管理，加大专项检查抽查力度， 逐步淘汰水效等级较低产品。到 2022 年，基本建立坐便器、水嘴、 淋浴器等生活用水产品水效标识制度，并扩展到农业、工业和商用 设备等领域。 12 8. 推动合同节水管理。创新节水服务模式，建立节水装备及产 品的质量评级和市场准入制度，完善工业水循环利用设施、集中建 筑中水设施委托运营服务机制，在公共机构、公共建筑、高耗水工 业、高耗水服务业、农业灌溉、供水管网漏损控制等领域，引导和 推动合同节水管理。开展节水设计、改造、计量和咨询等服务，提 供整体解决方案。拓展投融资渠道，整合市场资源要素，为节水改 造和管理提供服务。 9. 实施水效领跑和节水认证。在用水产品、用水企业、灌区、 公共机构和节水型城市开展水效领跑者引领行动。制定水效领跑者 指标，发布水效领跑者名单，树立节水先进标杆，鼓励开展水效对 标达标活动。持续推动节水认证工作，促进节水产品认证逐步向绿 色产品认证过渡，完善相关认证结果采信机制。到 2022 年，遴选 出 50 家水效领跑者工业企业、50 个水效领跑者用水产品型号、20 个水效领跑者灌区以及一批水效领跑者公共机构和水效领跑者城 市。
五、保障措施
（一）加强组织领导。加强党对节水工作的领导，统筹推动节 水工作。国务院有关部门按照职责分工做好相关节水工作。水利部 牵头，会同发展改革委、住房城乡建设部、农业农村部等部门建立 节约用水工作部际协调机制，协调解决节水工作中的重大问题。地 方各级党委和政府对本辖区节水工作负总责，制定节水行动实施方 案，确保节水行动各项任务完成。
（二）推动法治建设。完善节水法律法规，规范全社会用水行 为。开展节约用水立法前期研究。加快制订和出台节约用水条例， 到 2020 年力争颁布施行。各省（自治区、直辖市）要加快制定地 方性法规，完善节水管理。
（三）完善财税政策。积极发挥财政职能作用，重点支持农业 节水灌溉、地下水超采区综合治理、水资源节约保护、城市供水管 网漏损控制、节水标准制修定、节水宣传教育等。完善助力节水产 业发展的价格、投资等政策，落实节水税收优惠政策，充分发挥相 关税收优惠政策对节水技术研发、企业节水、水资源保护和再利用 等方面的支持作用。
（四）拓展融资模式。完善金融和社会资本进入节水领域的相 关政策，积极发挥银行等金融机构作用，依法合规支持节水工程建 设、节水技术改造、非常规水源利用等项目。采用直接投资、投资 补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目，鼓励 和引导社会资本参与有一定收益的节水项目建设和运营。鼓励金融 机构对符合贷款条件的节水项目优先给予支持。
（五）提升节水意识。加强国情水情教育，逐步将节水纳入国 家宣传、国民素质教育和中小学教育活动，向全民普及节水知识。 加强高校节水相关专业人才培养。开展世界水日、中国水周、全国 城市节水宣传周等形式多样的主题宣传活动，倡导简约适度的消费 模式，提高全民节水意识。鼓励各相关领域开展节水型社会、节水 型单位等创建活动。
（六）开展国际合作。建立交流合作机制，推进国家间、城市 间、企业和社团间节水合作与交流。对标国际节水先进水平，加强 节水政策、管理、装备和产品制造、技术研发应用、水效标准标识 及节水认证结果互认等方面的合作，开展节水项目国际合作示范
