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黄锟:协调推进乡村振兴与新型城镇化是县域崛起的重要依托

2018-01-30 11:03:28 来源:方塘智库

  文 | 黄锟(国家行政学院新型城镇化研究中心副主任、教授)

  “郡县治,天下安”。“小城镇,大问题”。“小城镇,大战略”。县域经济发展既要依托小城镇发展,又要寄希望于乡村振兴,是乡村振兴战略和新型城镇化的交汇之地。因此,如何协调推进新型城镇化和乡村振兴这两大战略,是实现县域经济崛起的重中之重。

  1、城乡二元“割裂”与城乡非均衡发展   

  城市和农村作为两个基本区域单元,就二者之间的关系来说,基本上有两种观点:一种观点是把城市与农村看作两个单独区域,城市区域通常被认为是经济发展的引擎和增长极,需要优先发展。当今的主流经济学基本上持这个观点。在具体实践中,政策导向也基本上是以城市作为经济增长的引擎,所以很多国家在制定政策的时候,都把要素和资金重点投向了城市,城市得到了优先发展。

  从国内经验来看,城镇化的快速推进使得我国工业化和现代化水平得到了大大提升;从国际经验来说,所有的发达国家都是城镇化率比较高的国家,也都是完成了城镇化进程的国家。所以城市优先发展战略确实比较实用,能够最大限度地实现资源的最优配置,所以也被认为是一种比较成功的发展路径,但同时这也是一种不平衡的发展战略。

  而另外一种观点,是把城市与农村看作两个关联的区域,认为城乡两个区域密切联系、互融共生、协调发展。譬如说,城乡之间,要素要流动,产业要分工,区域要协作,政策也要协调。这是一种平衡发展战略,也是一种城乡融合发展或城乡协调发展的政策导向。当然这种战略和政策不能在一个国家或区域经济发展的初始阶段或者起飞阶段就加以实施,而是要在经济发展和城镇化达到一定的水平才可以。所以我们国家提出城乡一体化发展、城乡统筹发展、城乡融合发展,就是基于这个思路。

  建国以来,我国实行的是城市优先的发展战略和政策导向,结果使得城市和农村形成了两个发展区域,一个是发展高地,一个是发展洼地。但实际上,城市和农村都有自身的比较优势,都有独特的资源禀赋。城市自然有其资金、技术、人才等方面的优势。农村却拥有大量未激活的资源,比如闲置的农房、闲置的土地,还有原生态的自然环境,这些都是城市所不具备的。乡村振兴的主战场在农村,而支持乡村振兴的要素资源主要集中在城市。要想促进城乡融合发展,就必须促使两地的要素在城乡之间自由流动,实现资源的最优化配置。

  随着城镇化进程的推进,中国经济快速发展,取得了举世瞩目的成就。从1996年开始,中国就进入了城镇化快速发展阶段,到2017年中国的城镇化率已经超过57%,这意味着中国进入了一个重要转型期。

  中国过去是传统农业大国,而且人口基数特别大。在这种背景下,当中国的城镇化率达到60%以后,其推进就要放缓。虽然这几年中国城镇化率平均以每年一点多个百分点的幅度高速增长,但是国内国际公认中国的城镇化存在一个最大的问题,就是城乡二元制度造成的农民工群体。

  但我们研究发现,我国农村剩余劳动力流出的速度在下降。从2011年到2016年,农民工数量每年的增长率由4.4%下滑到了1.5%,虽然总量仍在增加,但增速在下降,这说明中国人口红利在慢慢消失。

  而且在人口流动过程中会出现这么一种情况,虽然中小城市放开了户籍,但人口却不愿意流动到这个城市和其周边城镇,包括县城,为什么呢?这里有两个致命的因素:一是大城市和中小城市之间存在堰塞湖效应,二是大城市中心城区和外围地区之间也存在堰塞湖效应,其实质是由城乡二元制度和城市内部二元制度造成的。

  由于二元制度的存在,大城市和城市中心城区集中了更多优质公共资源与公共服务,人口自然就会聚集在这里,而不愿意向小城市和大城市外围地区流动。比如北京,中心城区人口密度很大,生活成本很高,交通拥堵很严重,但是人口还是要往这里聚集。这样一来,对于中小城市和县域的发展是非常不利的。

  由于资源和政策向城市倾斜,城乡之间的收入差距依然很大。2016年,全国居民人均可支配收入23821元,其中,城镇居民人均可支配收入33616元,农村居民人均可支配收入12363元,城镇居民是农村居民的2.7倍。从全球来看,如此大的经济体中出现这种情况是不多见的。农村空心化、农业边缘化、农民老龄化现象严重,问题重重,城乡发展十分不均衡,亟需乡村振兴,迎头赶上。

  2、县域经济发展是城乡融合发展的重要载体   

  中国的城镇化率已经将近60%,这在客观上要求发展的战略重心应从“城市优先发展”过渡到“城乡融合发展”。所以要通过城乡关系的改善,通过建立健全的城乡融合发展体制机制,大力推进县域经济发展。

  农村发展和城市发展之间的关系密切相关。城镇化是一个自然过程,是在农业农村发展的基础上,随着工业化进程的推进而不断聚集人口而产生。而城镇化发展到一定程度以后又会促进工业化进程和农业现代化。十八大提出的新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化“四化”同步发展,深刻地反映了这种关系,而县域则是乡村振兴和城乡融合发展的主战场。

  人口集聚和城镇化对于推动县域经济发展的作用非常明显,尤其是对于县域产业发展的带动。人口的集聚必然带来一些产业的集聚,会产生一些新的业态;人口集聚还会使得消费升级和增加,促进第三产业的发展,推进产业结构的转型升级。人口不断在县城或小镇集聚,就会对县城和小镇的基础设施建设和公共服务提出新的要求,就会形成一个庞大的产业集群。

  以乡村振兴战略为基础,通过产业的培育与发展,使人口、资本、技术等生产要素进一步集聚,进而推进农村城镇化进程。在农村城镇化过程中,通过县域经济的发展来促进城乡融合发展,当县域经济发展达到一定程度后,就会逐渐实现城乡一体化。所以说新型城镇化是县域经济发展的引擎,而乡村振兴是县域经济发展的基础,城乡融合发展是县域经济发展的重要途径,城乡一体化是县域经济发展的必然结果。

  3、乡村振兴战略与新型城镇化协调推动县域经济崛起  

  如何协调乡村振兴与新型城镇化这两大战略,推动县域经济崛起呢?最重要的就是促进要素在城乡之间自由流动和构建城乡融合发展的体制机制。

  从整体来看,我国城市,尤其是大城市已经进入后工业化阶段,但广大的农村和县域还比较落后,发展差距依然巨大。在不同的发展阶段,政策的指向和重点要有所区别、有所侧重。在经济发展新时代,必须要使要素和政策向农村和县域倾斜,实现城乡对接,缩小城乡之间的差距,这是一个必然的选择。

  而目前的现实是,农村资金依然在大量流向城市,而城市资金却不愿意流向农村。因为农村的生产效率、利润率都较城市低,而资本是逐利的。这就需要国家政策进行资金流向的调节。还有技术和人才,近几年确实出现了人才由城市向农村回流,但还远远不够。应通过政策倾斜鼓励更多的技术人才流向农村,尤其是要鼓励农民工带着资本、技术和项目返乡创业。

  从城镇化的发展路径来看,有三个基本类型:一是依托大城市大都市的扩散效应,带动周边农村和县域实现城镇化;二是通过乡村产业的升级和集聚,带动人口的集中,这是一种最原始的农村城镇化;三是建设新区新城。这三种形式都需要资源和政策的倾斜。

  无论是城镇化还是乡村振兴,政府和市场的调控是两个最基本的手段。要构建城乡融合发展的体制机制,紧紧依靠政府是无法完成的。政府的能力毕竟很有限,需要借助市场的力量。城市经济发展更多依靠市场的手段,而城市的建设则更多要运用政府的调控,如PPP模式,就是在政府主导下,充分利用社会资本,加快城市基础设施与公共服务建设。在市场竞争中,农村是发展滞后区域,比较优势相对不明显,其发展更多还是要靠政府的引导和支持。

  在制度体系和支持政策上也需要进一步衔接。由于各项制度和政策之间具有内在联系,一旦联系被破坏,就可能发生制度和政策上的冲突,因此,需要从发展目标、发展理念、发展阶段、发展速度、发展路径、发展手段、制度体系、支持政策等方面协调推进乡村振兴战略与新型城镇化。这就需要全面深化改革,创新户籍制度、就业制度、社会保障制度、土地制度等制度体系以及财政政策、金融政策、产业政策、住房政策等配套政策体系,协调各项制度、政策之间的冲突。

  (注:本文是根据作者在“河北省县域特色产业转型升级项目启动仪式暨方塘城市沙龙”上的演讲整理而成,已经作者审阅。)

作者: 编辑:未闻

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