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叶一剑:没有县域的转型就没有乡村的振兴

2018-02-07 13:36:55 来源:方塘智库

  文丨叶一剑(方塘智库创始人)

  2月4日,中央一号文件正式发布,毫无悬念,主题聚焦在了乡村振兴上。这应是十九大明确提出乡村振兴战略以后,党中央第一份专门针对这一战略的政策文本。接下来的三年内我们将会看到一系列针对乡村振兴的政策文本的出台。

  对于这次的中央一号文件,中农办主任韩俊的解读认为:文件有两个重要特点,一是管全面,二是管长远。围绕实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策,谋划新时代乡村振兴的顶层设计。

  但这也是一份虚实结合的文件。除了再次明确了一些针对乡村变革的制度性安排外,也对接下来围绕乡村振兴即将推进的战略工程进行了明确,大规模推进农村土地整治和高标准农田建设等。甚至具体到了乡村的厕所问题、畜禽粪污处理、农作物秸秆处理、废弃农膜回收等。

  在我们看来,不应该将这份中央一号文件孤立的来看,对这份文件的出台也没有必要寄予过高的期待,中国乡村振兴不能通过一个文件的出台就得到根本性解决。虽然这一轮的乡村振兴战略的安排,在推进过程中表现出鲜明的问题导向的治理逻辑,但在进行具体的政策决策时,也需要进得去出得来,既能够现实性的化解乡村发展中的具体问题,又要充分考虑到政策和效果的延展性,跳出乡村看乡村,跳出村落看村落。

  比如,在乡村振兴的新背景下,如何看待中国的传统治理问题郡县治问题,新形势下县域综合转型和乡村治理又是什么关系。

  1、县域转型进入了新的政经周期  

  很显然,我们又到了重新认识中国县域经济和县域转型发展的时候了。

  党的十八大以后,无论是最高领导人的明确表态,还是党中央国务院直接的政策布局,以及与县域相关的如扶贫、乡村振兴、新型城镇化等政策通道,县域转型发展的政治和政策资源的获取得以进一步加强,中国县域转型也进入了新的政经周期。

  县域的基层政府在面对县域发展中遇到的新形势、新问题和新困难,也开始非常的努力寻找新的解决方案,其视野和手段都不局限于传统的向上要资源要资金要支持,而是开始通过更多市场化的手段和更加市场化的企业进行合作,以获得更多的资源配置,从而为县域经济的转型发展提供更多可能。

  另外,受制于中国特色市场经济的资源配置机制的影响,中国上一轮经济的增长极与中国城市的行政序列有着高度的正相关关系(个别沿海地区因为受外贸型经济发展机制影响更大而实现了快速增长),绝大部分县域都成了经济增长的塌陷区。但从现在开始,随着互联网、大交通、平台型企业的基础赋能,很多的县域都迎来了新的价值重估时代,其独特的资源禀赋成为新消费时代的稀缺资源,当这些资源被越来越多的市场机构所认同并开始通过更广泛、更市场化、更国际化的资源配置实现综合的价值变现的时候,县域经济有可能最具成长性和活力的中国经济构成,对县域经济在整个国家经济构成中的角色和地位也需要重新来看待。

  还有一个基本面正在被很多市场机构认识到:在中国2800多个县分布着中国75%的人口,这些人口的消费力正在成为很多成熟企业的转型和新兴企业成长的决定性因素,所以,越来越多的大型企业开始提出自己的乡村市场战略,越来越多的企业开始专门瞄准县域市场进行产品研发和项目布局。而且,考虑到县域市场还不成熟,具有高速成长性,对县域的投资将会获得更高的投资回报率。

  也正是在此背景下,虽然说县域经济不是一个孤立的空间经济,县域市场也不是孤立的市场,但对新一轮中国县域的转型发展进行专门的关照,并立足新时代的综合变革推动县域的综合转型,无论是从国家转型战略角度看,还是从市场机遇的寻找角度看,都值得期待。

  我们对中国县域的关注和研究已经持续很多年,县域视角也是我们关照中国转型的几大基本视角之一。只不过,从今年开始,基于方塘智库及其合作伙伴在区域发展战略、新型城镇化、文旅产业与投资、产业新城、特色小镇、城市金融等领域的研究积累,以及资源配置能力的提升,我们决定系统性的关注中国的县域转型发展,为外部力量进入县域市场提供通道支持,为县域的转型发展提供战略咨询和资源配置。我也很看好这一领域的服务所能创造的无限可能。

  “郡县治,天下安”,在我们看来,今天对县域经济和县域转型的关注,不仅体现了传统中国治理智慧的现代传承,而且,今天的中国县域与中国国家转型之间的关系无疑具有了更多元的考量维度。

  当然,还有一个很直接的动因和背景,在我们的调研中发现,在很多县域都存在着一两个传统特色产业,这些产业大多生发于上世纪七八十年代,有些与当地的资源禀赋相关,有些关系不大,但这些产业或者说产业集群都吸纳了大量的当地就业人口,产值动辄过百亿,也都普遍依赖于极低的劳动力成本获得微薄的利润,有的村庄和乡镇完全融合在一起,很多都对周边环境带来了污染,目前已经被列入环保整顿的对象,再加上新一轮行业变革,可以说,这些产业正处在生死存亡的关键时点,而且,如果没有针对这些行业的战略咨询策划提供、人力资源导入、系统解决方案的供给等,三到五年内这些产业基本上都会被颠覆。

  而这些产业的存废与所在县域的发展转型密切相关,这种相关性还不仅与经济增长相关,更是可能直接带来一系列社会问题,所以说,这些产业的转型发展,与其说是经济问题,还不如说是民生问题和政治问题。

  当然,我们在调研中也发现,等待这些产业集群的也并非必然是死亡,只是需要在来自政府的政策资源配置、企业自身的转型能力提升与来自外部的市场化的资源配置之间达成充分共识,通过具体的项目务实推动产业转型,并给县域经济的发展和新型城镇化的发展提供支撑。我们认为目前无论是对这些县域特色传统产业而言,还是对县域的综合转型而言,都处在一个新的机会窗口和战略机遇期。

  2、县域是乡村振兴的重要依托  

  该如何认识县域经济在新阶段中国经济发展中的角色和地位?

  如果说过去近四十年来,外贸型产业的发展和城市化的推进支撑了中国经济的增长速度的话,那么,从现在开始,中国经济稳增长的实现,必须给予县域空间的经济、社会、政治、文化、生态等各领域的综合变革以足够的重视,这里既有新一轮增长的需要依赖的新动能,更重要的是,这里也有使中国走向动荡的社会病灶。所以,哪怕是从问题导向,也应该给予县域的发展足够的重视。

  当然,县域里所具有的可能深刻影响中国的社会病灶,更多的与乡村社会密切相关,而乡村振兴战略的提出,也是当下和未来很长一段时间内推进县域转型发展的重要背景之一。

  在我们看来,乡村振兴的提出,在很大程度上是中国政治命题的新思辨框架,对社会稳定的诉求当是这一战略提出的重要的逻辑出发点之一。在此之外,中华传统文化的传承、农民生活质量的提升、农业新生、生态保护等也都是这一战略的目标诉求。用党的十九大报告和这次的中央一号文件的表述是:“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

  客观上讲,乡村不振兴,县域就不可能实现转型。同样,县域对理解和推进乡村振兴战略也有着不可替代的意义。我们一直以来的观点是,乡村问题的解决和乡村振兴的推进,仅仅在乡村空间是解决不了问题的,更谈不上振兴。比如,在一个村庄里无法实现现代社会生态、生产和生活多重功能的配置。一个乡村可以有一个完整的文化生态,但一个乡村不可能形成独立的经济生态和产业生态,也不可能形成独立的自然生态。

  在这种情况下,每一个村庄在找到自己的特色的同时,还需要将自己的发展放置于一个更大的空间尺度来建构其生存和发展的必要条件。在我们看来,县域是一个最小的生态尺度,把县域内每一个村庄的发展纳入到县域乡村振兴和县域综合转型的整体战略部署当中,这些乡村的发展才能可持续。

  还有就是,在很长一段时间内,这一轮的乡村振兴都将带有强烈的政策导向的特点,而在中国的国家治理体系中,县级政府是国家政策在基层发挥作用的最重要的中转站,如果没有县级政府和乡镇干部的执行力,再多的政策设计都是失效的。

  当然,现实的情况可能并没有那么乐观。在中国的县域治理中,干部队伍的专业薄弱和高素质人才的短缺是这些地区发展的最大的短板。以招商引资为例,虽然几乎每个县都把招商引资作为重要的工作来做,但在招商引资过程中,县级的招商干部很难基于当地的资源禀赋和国内外的发展环境进行专业的沟通和表达,常常陷入给地给补贴的惯性思维中。但对于企业来讲,在新的发展形势下,越是好的企业,这些越不是企业进行项目布局时最重要的考量,倒是对一些本来就抱着圈地套取补贴的“骗子企业”才有吸引力,所以,这几年爆出的投资诈骗案件不断,这背后需要反思的就应该包括县级政府官员的素质和传统的招商引资模式。

  乡村振兴也一样。可以预见的是,虽然国家会给予很多的政策和资金支持,但在实际的推进过程中,依然会面临严重的人才不足问题。如果仅仅立足于乡村本身来进行人力资源的布局,也是无法实现的。从县域层面对乡村振兴的人才进行统筹安排就成为最基本的选择。

  另外,乡村振兴与新型城镇化之间也并非矛盾的,而是密切相关,互为驱动的。对于未来乡村人口趋势,中农办主任韩俊在最近解读中央一号文件时表示,乡村振兴与推进城镇化不是非此即彼的关系,而是互促共进、相辅相成的关系,从总体上看,我国仍处在人口由乡村向城市集中的阶段,农村人口外流的趋势短期内不可能逆转,但今后人口回归回流农村的现象将大量出现,要坚持乡村振兴与新型城镇化一起抓,两个轮子一起转,要处理好“走出去”、“留下来”和“引回来”的关系。

  这里所谓的城镇化主要是县域空间单元内的城镇化,在未来的县域转型发展中,将会形成越来越清晰的城镇体系,包括:以传统县城为基础的县域中心城市、以县域园区经济为基础的产业新城、以传统乡镇集市为基础的小城镇、在几个村落片区基础上通过市场化的开发形成的特色小镇以及传统的村落。

  这些不同尺度的人居空间在一个县域内彼此交融,互相支撑,实现人口和消费的互动。这样才能保持各种人居空间的活力和特征。乡村才能真的实现所谓的振兴。当然,关于这些空间的营造,需要我们以后专文讨论,今天暂且抛出这个话题,以备后续。

作者: 编辑:未闻

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